治理非法行医的建议和立法展望

于社会而言，合法的医疗行为是基于专业知识和严格管理，它有助于保障公众健康和医疗秩序的良性发展。因此，非法行医行为对公众利益和社会安全的造成了威胁。因此，制定和细化明确的法律规定，加强对医疗行业的监管，确保只有具备合法资质的医务人员才能从事医疗活动，维护公众的权益和安全。

建议一、明确界定非法行医的法律概念

对于“非法行医”一词，《刑法》给出了明确的定义是关于非法行医罪中非法行医概念，但是对于“未取得医生执业资格的人”是指医师资格证还是医师执业证还有待进一步明确。

在行政法上未以“非法行医”进行处罚，分别是使用“非医师行医”和“未取得医疗机构执业许可证擅自执业”。实际上，医疗机构内非医师，如护士、药师、技师等从事了需要由医师操作的诊疗活动，都属于非法行医。单位未取得医疗机构执业许可证擅自执业，也属于非法行医。但行政法上并没有明确使用“非法行医”的用词。建议明确非法行医的法律概念，主体分为个人和单位两类，并细化具体行为。

建议二、明确界定非法行医和行政违规的区别

法律意义上的非法行医是专指无资质人员、单位擅自行医，如果是有资质的人员、单位违规行医，则不构成非法行医，属于行政违规。非法行医和行政违规的主体、严重程度是不同的，这两个概念应区分清楚。

由于非法行医的法律概念不易界定，很多人将非法行医和行政违规混淆，认为医师超类别、超范围、超地点执业的行政违规行为都属于非法行医，社会人群将医疗机构及医务人员的违规行为也统称非法行医，这种误解既影响医疗机构和医务人员的行业形象，也会对国家管理医疗行业的公信力受损，不利于构建和谐医患关系。

建议三、加大对非法行医的处罚力度。

应当立法明确单位非法行医的处罚，以及单位主要责任人和负责人的刑事责任，对非法行医全面打击，提高法律对非法行医者的威慑力，提升法治权威高效。

建议四、正确处理行政责任和民事责任的承担

有些人认为行政上违法违规，就必须对造成的损害后果承担民事赔偿责任，这一认知上的差异可能带来处理上的不公正。行政责任与民事责任不属于同一个法律关系，各自具有构成责任的要件，应当按照构成要件分别承担责任。而不是承担行政责任，必然要承担民事赔偿责任。如果存在行政违法违规行为，但损害后果与违法违规行为无关，也不应承担损害后果的民事赔偿责任。

建议五、建设社会信用体系

将非法行医纳入社会信用体系建设，探索对严重非法行医行为的人员和单位的主要责任人员实施跨部门联合惩戒机制，限制其将来从事相关行业，充分发挥信用体系的约束作用，提高违法违规成本。推进社会信用体系建设高质量发展，促进形成新发展格局。

建议六、加强多元化监督治理

设立由各级党委、政府牵头，多部门联合的综合治理非法行医的专门组织机构及专项经费。只有成立专门的治理机构，理顺各部门之间的职责、分工和关系，同时，加大人、财、物的投入，才能改变目前非法行医得不到系统治理的局面。

要建立各部门联合执法机制。形成“政府牵头、分段监管、全社会参与”的格局，营造打击非法行医的高压态势，才能有效根治这一顽症。应该制定各部门的职责，按照“管行业 管巡查”的要求，明确城管、城建、食药监、工商、人社、乡镇等部门的巡查发现职能，强化卫生、食药监、工商、公安等部门的联合查处职能，乡镇（街道）及社区等事后巡查管理职能。畅通社会大众对非法行医的投诉举报渠道，营造社会监督的良好氛围，及时查处非法行医行为，切实保障群众健康权益。

建议七、加大社会普法力度

在全社会宣传和普及卫生法律法规和医学科普知识，在法律的框架下约束违法行为，从根本上自觉抵制非法行医。加大对典型案例的曝光力度，提高大众对非法行医的辨别能力和其危害的认识，在一定程度上瓦解非法行医的需求市场。

加强行业自律，对卫生、健康、医疗等相关行业人员进行法治教育，将《刑法》、《医师法》、《医疗机构管理条例》等相关法律作为必修课，医务人员肩负着救死扶伤的重任，提高法制观念和社会责任感，杜绝医疗机构、医务人员的违法违规问题。提高全社会对非法行医的防范、抵制和主动举报的意识，增强广大人民群众的医疗安全意识和自我保护意识，为打击非法行医工作创造良好的社会环境。

综上，为了促进医疗卫生事业的发展、保障社会大众的健康，政府各部门、医疗卫生行业、社会大众应共同努力促进医患和谐和社会稳定的实现，推动健康中国建设。

案例1：非法代孕被判非法行医罪

2019年11月27日，松江区卫生健康委与公安等部门对肖某设置在某小区的地下代孕场所进行联合检查，现场查见超声诊断仪、胚胎转移导管等大量药品器械及相关人员六人。经调查证实，肖某在两小区民宅内开设地下代孕手术室、实验室两年余，累计收取违法所得共计人民币50万元整，并曾导致孕母输卵管破裂、失血性休克等严重后果。同时查实另三名代孕团伙成员存在医师非法参与实施人辅技术、非在职医师参与胚胎培养及非医师行医等违法行为。

本案因涉嫌人身损害，由检察机关先期提起公诉，松江区卫生健康委于2020年5月接《通报被告人提起公诉的函》后对肖某正式立案调查。通过询问调查、集体合议、听证告知、重大行政执法决定法制审核等程序，于2020年8月认定当事人未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业，违反《医疗机构管理条例》及其实施细则相关规定，予以没收药品器械，并罚没款人民币51万元。当事人未提出复议和诉讼，但未履行缴纳罚没款，于2021年被强制执行，纳入失信名单，执行限制消费令。另外，肖某等2人被松江区人民法院以非法行医罪判处有期徒刑1年，罚金人民币1万元，民事赔偿人民币80万元。

案例2：医疗机构使用未经备案医师多点执业被行政处罚

广州一家成立不足三年半的口腔门诊部因使用执业注册地点不在本机构的执业医师从事口腔诊疗活动而被处警告和罚款3.3万元。2020年11月，杭州下城区卫生监督所在对所在辖区某中医门诊部进行检查时，处罚了一件医师多机构执业备案“失效”案例。而杭州桐庐县也出现过一名副主任医师未经备案多机构执业，被处以警告和罚款2万元。2020年3月，“深圳卫生监督”微信公众号发布了一则开展多点执业而未备案遭受处罚的案例。该诊所使用未变更注册，也未申请多点执业备案在该诊所的医生刘某为患者开展医疗执业活动。予以诊所罚款10000元，予以医生罚款5000元。