引言

“法治蓝皮书”之《中国卫生法治发展报告（2021）》，近日出版发行。本书系中国社会科学院法学研究所主编，分为总报告、医疗健康保障、医疗卫生规则、医患关系与医疗纠纷处理四个章节，邀请国内知名卫生法律专家撰稿。中国卫生法学会副会长、北京市华卫律师事务所主任郑雪倩撰写了该书中的《中国医疗纠纷预防与处理法治回顾与展望》一文。本微信公号今日全文刊载，以飨读者。

中国医疗纠纷预防与处理法治回顾与展望

作者：中国卫生法学会副会长 郑雪倩

【摘  要】

医疗纠纷已成为影响社会稳定的重要问题，政府和公众都十分关注。自改革开放以来，我国始终在推进医疗纠纷预防和处理相关法律的逐步完善，至今已经初步构建了多元化的医疗纠纷预防和处理法律体系框架。本文通过梳理分析我国1987年——2020年发布相关法律法规、司法解释以及规范性文件及法治进程，对未来完善医疗纠纷预防与处理共建共治共享社会治理体系等提出构想。

【关键词】

医疗纠纷  预防与处理  立法  发展进程

医疗纠纷处理是全社会关注的重点，关系到社会稳定的大局。1950年，《人民日报》报道了某医院的医疗纠纷，首次出现了因医疗工作导致严重医疗事故，相关医务人员被给予开除、警告处分的规定。由此引起了行政部门对医疗质量安全和医疗纠纷预防处理的关注和重视。1982年，卫生部出台了《全国医院工作条例 》，针对诊疗行为的质量控制、医疗安全以及医务人员的职责做出了规范，强调要建立各项规章制度，在保证医疗质量的基础上要积极预防和减少医疗差错事故。该条例作为我国第一部关于医院管理工作的部门规章，对于提高医疗质量、预防医疗纠纷起到了积极作用。1987年，国务院出台了《医疗事故处理办法》，国家正式从法律层面对医疗纠纷处理专项问题进行立法，开启了医疗纠纷预防与处理法治进程的序幕。国家一直在采取多种措施，制定完善医疗纠纷法律法规，将医疗纠纷预防和处理工作全面纳入法治化轨道，在保护医患双方合法权益，优化医疗秩序，保障医疗安全，促进医患和谐，维护社会稳定方面取得了丰富的成果和经验。为更好的贯彻落实新时代习主席法治思想，推进和完善我国医疗纠纷预防与处理法治建设进程，作者将1987年—2020年间相关法律法规、司法解释和规范文件及法治进程分四个发展阶段梳理分析如下：

一、第一阶段1987年-2002年  

医疗事故补偿阶段

第一阶段主要是通过国务院行政法规《医疗事故处理办法》规定对医疗事故进行补偿、事后处理、就事论事的阶段。

1. 国务院《医疗事故处理办法》

1987年6月29日，国务院发布了行政法规《医疗事故处理办法》公布之日起实施。《医疗事故处理办法》规定了行政补偿的概念：“第十八条 确定为医疗事故的，可根据事故等级、情节和病员的情况给予一次性经济补偿。补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。医疗事故补偿费，由医疗单位支付给病员或其家属。病员及其家属所在单位不得因给予了医疗事故补偿费而削减病员或其家属依法应该享受的福利待遇和生活补贴。病员由于医疗事故所增加的医疗费用，由医疗单位支付。”

《医疗事故处理办法》规定了三级医疗事故，将医疗事故分为责任事故和技术事故，各省分别出台相应的实施细则进行处理。医疗行为造成人身损害后果，构成残疾、死亡等给予补偿而非民事赔偿，对诊疗中发生的一过性医疗损害没有补偿。尽管补偿的数额是比较低的，一般是1000-3000元，最高省市一级医疗事故补偿6000元。但《医疗事故处理办法》在早期对医疗纠纷还是有了法律规制，解决了部分问题。这种补偿的机制可能是基于当时的医疗保障主要是职工劳保医疗和公费医疗，医疗费用由国家、企业包揽，基本医疗保险制度尚未建立，以及当时社会的工资待遇水平而决定的。

2. 公安部卫生部《关于维护医院秩序的联合通告》

在维护医院秩序方面，1986年10月30日，公安部卫生部发布《关于维护医院秩序的联合通告》，其中提出“禁止任何人利用任何手段扰乱医院的医疗秩序，侵犯医务人员的人身安全，损坏国家财产。患者要严格按照医嘱进行检查、治疗，不得在自己的要求未满足时寻衅滋事。不准以任何借口长期占据病床拒不出院。禁止将尸体停放在太平间以外的任何场所；禁止在医院内为死者举行各种形式的迷信祭祀活动。严禁以“医疗事故”为借口在医院无理取闹。”等。

3. 第一阶段小结

在第一阶段，处理医疗事故、医疗纠纷主要是就事论事的事后处理方式，通过医疗事故的补偿进行行政处理，补偿的数额不高。这个阶段法规制定是基于当时医疗事故发生的并不很多，社会经济尚不发达，部分地区还存在温饱问题，公立医院提供的医疗服务相当于免费的医疗服务，以及当时社会工资待遇水平不高。因此确定发生医疗事故是补偿而不是赔偿的原则，根据当时社会发展的经济水平确定补偿，也是符合当时的社会情形和发展阶段的。但是在这个阶段的后期，随着我国经济发展，社会大众关注健康意识提高，现行处理医疗纠纷法规已经不能满足社会需求，也滞后于社会发展。现实中也出现了医疗纠纷处理不满意的患者方部分选择到医院打闹，影响医院的正常医疗秩序，有关部门虽然对禁止医闹做出了通告，但机制不健全，处理力度不足，医疗纠纷逐渐增多，恶性医闹事件时有发生,医患矛盾紧张趋势凸显,社会修改法律法规的呼声不断增高。

二、第二阶段2002年-2010年  

医疗事故赔偿阶段

第二阶段主要是通过国务院行政法规《医疗事故处理条例》将医疗事故行政补偿变为民事赔偿，解决了补偿不足问题，但司法实践中存在行政处理和民事处理二元化冲突的局面。

2002年，中华医院管理学会自律和维护医院合法权益委员会所属的维权部，对全国326家医疗机构进行了医疗纠纷和侵权事件的调查。在326所医院中，321所医院被医疗纠纷问题困扰，其中三级医院纠纷发生率最高。在326所医院中，病人索赔金额总值6000万元左右，平均每所医院一年间索赔金额为21万元，以此类推估算一年内全国医疗纠纷索赔金额将高达42亿，约占全国医疗收入的6%。在各级各类医院中，病人及家属对待医疗纠纷处理的态度十分相似，选择激化矛盾、扰乱医院秩序方式的达到68.9%~77.8%。完善医疗纠纷处理相关法律已经迫在眉睫。

1. 国务院行政法规《医疗事故处理条例》

2002年4月14日国务院颁布《医疗事故处理条例》，于2002年9月1日施行。同年，卫生部颁布了《医疗事故技术鉴定暂行办法》和《医疗事故分级标准(试行)》等配套部门规章。《医疗事故处理条例》明确医疗事故分为四级，将具有一过性医疗损害后果列入四级医疗事故，纳入赔偿范围，明确了医疗事故赔偿的具体项目，“补偿”改为“赔偿”，赔偿数额明显提高。第四十六条规定“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。” 由此促使许多患者在医院调解未果时就选择到法院诉讼。

在民事诉讼中，法院认为《医疗事故处理条例》是行政处理，而法院处理民事问题要依照《民法通则》和《民事诉讼法》。因此实践中出现医疗纠纷行政处理和法院民事处理二元化的问题。即法院案由有医疗事故赔偿和医疗损害赔偿两种，在鉴定中也有医疗事故鉴定和医疗损害鉴定两种。司法实践中，不构成医疗事故的比构成医疗事故的赔偿数额还要多。

《医疗事故处理条例》出台后，取得了很多成效，包括：

1）建立、规范了医疗事故处理机制；

2）强化了卫生行政部门对医疗事故处理的职能；

3）凸显了对患者权利的保护；

4）建立起科学、公正的医疗事故技术鉴定制度；

5）确定了医疗事故的赔偿原则、赔偿项目和计算标准；

6）明确医疗纠纷的处理方式；

7）增加了预防医疗事故的内容，加强了医疗机构医疗风险防范管理工作；

8）提高了医患双方的法律意识；

9）加重相关单位和个人的法律责任。

但同时，《医疗事故处理条例》也存在一些问题，例如：

1）医疗事故和民事诉讼中的医疗损害处理未协调一致；

2）医疗事故鉴定和医疗损害鉴定界定不清；

3）病历作为法庭证据使用《条例》中没有涉及；

4）将民事赔偿与对医疗机构行政处罚使用一个标准缺乏合理性和可操作性；

5）社会各相关部门参与处理医疗纠纷职责不明确。

2. 最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《关于参照<医疗事故处理条例>审理医疗纠纷民事案件的通知》（已废止）。

2001年12月6日，最高人民法院出台《关于民事诉讼证据的若干规定》，2003年1月6日出台《关于参照<医疗事故处理条例>审理医疗纠纷民事案件的通知》（已废止），2003年12月4日出台《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。

2002年4月1日施行的《关于民事诉讼证据的若干规定》明确规定了医疗侵权案件部分举证责任倒置的证据规则：其中第四条第（八）款规定“因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”明确规定了医疗侵权案件部分举证责任倒置的证据规则：这一司法解释，改变了医疗过错的举证责任规则，其目的是基于患者缺乏医疗知识，降低患者举证责任，加大了医疗机构的举证责任。

2003年1月6日的《最高人民法院关于参照<医疗事故处理条例>审理医疗纠纷民事案件的通知》（已废止），确立了医疗事故引起的医疗赔偿纠纷,诉到法院的,参照事故条例的有关规定办理;因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷,适用民法通则的规定的司法审判原则，这导致了在法律适用及司法鉴定中的“二元制”。

2004年5月1日开始实行的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题》司法解释，规范了法院审理医疗纠纷案件赔偿的项目和计算，指导实现全国医疗纠纷赔偿项目的统一。在法院审理医疗纠纷案件中起到非常好的指导规范作用。

由于医疗纠纷处理的二元化，导致这一阶段医疗纠纷向法院诉讼明显增加，医疗机构迫于举证压力医师们也进行防御性医疗。不仅提高了患者医疗费用的支出，还出现了赔偿中不平衡、部分赔偿数额畸高或畸低的失常状况，医闹现象也在增加，打杀医师事件也多有出现。造成医疗机构和患者双方都不满意的局面，医患关系越发紧张，医患矛盾更加突出。

3. 公安部卫生部《关于加强医疗机构治安管理维护正常诊疗秩序的通知》

2001年8月3日，公安部卫生部发布《关于加强医疗机构治安管理维护正常诊疗秩序的通知》，其中指出：“个别患者及其家属打砸医疗机构、殴打甚至杀害医务人员的现象时有发生，严重干扰了医疗机构正常的工作、医疗秩序，直接影响了广大群众就医。各级公安机关要加强对医疗机构及其周边地区的治安管理，维护好医疗机构的正常诊疗秩序。各级地方卫生行政部门和当地公安机关要加强联系、沟通，采用联席制等多种行之有效的协调机制，及时互通情况。各级各类医疗机构要建立健全并逐级落实各项安全管理制度，采取切实、有效措施，加强保卫工作。根据工作需要，有条件的医疗机构应建立保卫机构，提供必要的经费，配备必要的设备，也可从保安公司雇佣专业保安人员。”医疗纠纷成为政府、医疗机构和社会公众广泛关注的焦点。

4. 卫生部《医院投诉管理办法（试行）》

2009年11月26日，卫生部印发《医院投诉管理办法（试行）》，旨在加强医院投诉管理，规范投诉处理程序，维护正常医疗秩序，保障医患双方合法权益。对于规范医疗机构投诉管理，预防、减少医疗纠纷的发生起到了积极作用。

5. 第二阶段小结

随着社会的发展，人们的温饱问题逐渐解决，老百姓越来越关注健康，医疗纠纷也逐渐成为政府和社会重点关注领域。《医疗事故处理办法》已经不足以解决医疗纠纷的赔偿问题。在这一阶段，《医疗事故处理条例》的出台，将“补偿”改为“赔偿”，取得很多成效。

第二阶段相比第一阶段有了很大的进步。《医疗事故处理条例》将医疗事故分为四级，将诊疗中出现的患者一过性医疗损害的纳入四级医疗事故赔偿，涵盖了医疗过错导致的医疗损害后果都有赔偿。从行政补偿改为民事赔偿，患方利益得到更好地维护，对当时阶段的医疗纠纷处理起到了很大的作用。最高人民法院的司法解释出台，对于这一阶段的医疗纠纷民事审判起到非常好的指导统一作用，也较好的解决了患者医疗损害后果的救济和权益保护问题。但由于民事诉讼中医疗事故和医疗损害的处理方式二元化、鉴定二元化、赔偿二元化的问题，医疗纠纷的解决仍然不尽人意。社会上的医闹、打砸医院、殴打医务人员的现象依然存在，急需进一步完善相关法律法规。

三、第三阶段2010年-2020年  

多元化医疗纠纷处理法律体系

框架基本构成阶段

第三阶段国家初步构建了多元化的医疗纠纷预防和处理法律体系框架。2010年《侵权责任法》、2015年《刑法修正案（九）》、2017年最高人民法院《关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》、2018年《医疗纠纷预防和处理条例》、2020年《基本医疗卫生与健康促进法》、2021年《民法典》、《医师法》相继出台实施。

在民事法律、行政法律、刑事法律三大法律体系中完善了医疗纠纷的预防与处理，构建了多元化基本的法律体系框架，对有效的解决医疗纠纷、促进医患和谐、维护社会稳定起到重要的作用。

1. 《中华人民共和国侵权责任法》出台

2009年12月26日，全国人大常委会通过了《侵权责任法》，从2010年7月1日起实施。该法专章规定了医疗损害责任，将司法实践中的医疗纠纷二元化处理的现像统一规制，在民事赔偿诉讼中取消了医疗事故概念。从第五十四条到第六十六条，确定“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任”。同时规定了医疗损害赔偿民事案件适用过错责任原则，确定“谁主张、谁举证”的举证责任。患者起诉医疗机构，需要举证自己存在损害后果、医疗机构存在过错、医疗机构过错与医疗损害后果存在因果关系，以及存在损失。为保护患者权益和减轻患者对医疗机构是否存在过错的举证责任，明确医疗机构存在违法法律、行政法规、规章以及其他诊疗规范的，隐匿、拒绝提供病历资料，遗失、伪造、篡改或违法销毁病历资料情形时推定医疗机构存在过错的推定原则。减轻了患者对医疗机构是否存在过错的举证责任。

2. 最高人民法院《关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》出台

2017年12月14日，最高人民法院再次发布《关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》对于审判实践中有关医疗案件的专门性问题做出了规定，明确医疗损害责任案件审理中举证责任的分配，“第四条 患者依据侵权责任法第五十四条规定主张医疗机构承担赔偿责任的，应当提交到该医疗机构就诊、受到损害的证据。患者无法提交医疗机构及其医务人员有过错、诊疗行为与损害之间具有因果关系的证据，依法提出医疗损害鉴定申请的，人民法院应予准许。……” 明确了侵权责任法第五十四条规定所涉及到的举证证明规则，应由患方对医疗行为有过错和医疗行为与损害后果之间存在因果关系承担举证责任。

同时针对医疗损害鉴定做出规定“当事人依法申请对医疗损害责任纠纷中的专门性问题进行鉴定的，人民法院应予准许。当事人未申请鉴定，人民法院对前款规定的专门性问题认为需要鉴定的，应当依职权委托鉴定。”“当事人申请医疗损害鉴定的，由双方当事人协商确定鉴定人。当事人就鉴定人无法达成一致意见，人民法院提出确定鉴定人的方法，当事人同意的，按照该方法确定;当事人不同意的，由人民法院指定。鉴定人应当从具备相应鉴定能力、符合鉴定要求的专家中确定。”明确了基于医疗损害责任的专业性、特殊性，鉴定人应当具备专业的鉴定能力，保证鉴定的科学性。确保法院审理医疗损害责任的公平、公正，保护医患双方的合法权益。

3. 卫生部公安部联合发布《关于维护医疗机构秩序的通告》

2012年4月30日，卫生部公安部印发《关于维护医疗机构秩序的通告》，明确“有下列违反治安管理行为之一的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）在医疗机构焚烧纸钱、摆设灵堂、摆放花圈、违规停尸、聚众滋事的；

（二）在医疗机构内寻衅滋事的；

（三）非法携带易燃、易爆危险物品和管制器具进入医疗机构的；

（四）侮辱、威胁、恐吓、故意伤害医务人员或者非法限制医务人员人身自由的；

（五）在医疗机构内故意损毁或者盗窃、抢夺公私财物的；

（六）倒卖医疗机构挂号凭证的；

（七）其他扰乱医疗机构正常秩序的行为。”

为保障正常的医疗机构诊疗秩序作出了规定，明确了具体违反行为的情形，有利于公安部门实践中操作执行，增强了法律的威慑力，加大了医疗机构正常诊疗秩序和医务人员人身安全法律保护力度。

4. 《刑法修正案（九）》首次将扰乱医疗秩序罪入刑

2015年8月29日，全国人大常委会通过《刑法修正案（九）》，并于2015年11月1日实施。其中第290条第一款修改为：“聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”首次将扰乱医疗机构医疗秩序的违法行为判定为“聚众扰乱社会秩序罪”入刑，加大了对“医闹行为”的惩罚和打击力度，对不法分子起到震慑作用，为维护医疗机构正常诊疗秩序、促进医患和谐社会稳定提供了有效的法律保障。

5. 国务院出台《医疗纠纷预防和处理条例》

2018年6月20日，国务院出台了《医疗纠纷预防和处理条例》，于2018年10月1日起实施。在医疗纠纷预防方面，规定了相关部门协同责任。强化医疗机构医疗质量安全制度建设，严格诊疗活动规范，特别提出实施手术、特殊检查、特殊治疗具有高风险的诊疗活动应当提前制定预案，采用新技术应当开展评估和伦理审查，尊重患者知情同意权，履行告知说明义务等等保证医疗质量安全的措施。改善医疗服务、加强医患沟通、促进医患双方互相尊重等。在医疗纠纷处理方面，明确了多元化处理途径：创新推进医疗纠纷的调解模式，建立医疗纠纷调解组织，采用双方协商、人民調解、第三方調解、行政调解、法院诉讼前调解等和法律规定的其他形式。建立多种医疗保险分担机制，鼓励医疗机构参加医疗责任保险，鼓励患者参加医疗意外保险。寻找社会共治共分担的医疗纠纷化解模式。建立了一元化的鉴定机制，医学会和司法鉴定机构统一地位，统一专家库，统一鉴定标准、程序和内容。进一步促进医疗纠纷的有效解决。

6. 《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》出台

2019年12月28日，全国人大常委会通过了《基本医疗卫生与健康促进法》，并于2020年6月1日起实施。该法是我国卫生健康领域的第一部基础性、综合性法律，对完善基本医疗卫生与健康促进法治体系，引领和推动卫生健康事业改革发展，加快推进健康中国建设，保障公民享有基本医疗卫生服务，提升全民健康水平具有十分重大的意义。该法明确了医疗机构是公共场所，专章对医疗机构、医疗卫生人员做出规定，提出全社会应当关心、尊重医疗卫生人员，保护医疗卫生人员的人身安全、人格尊严，维护良好安全的医疗卫生服务秩序。事实证明扰乱医疗机构正常诊疗秩序就是侵害公共场所社会大众的利益，为保证社会大众的就诊及健康权益，公安部门加大打击和处罚力度，增加对医疗机构及医务人员人身安全的保护力度是非常重要的。

7. 国家卫生健康委《医疗机构投诉管理办法》

2019年3月6日，国家卫生健康委员会颁布《医疗机构投诉管理办法》，自2019年4月10日起施行。为加强医疗机构投诉管理，规范投诉处理程序，改善医疗服务，保障医疗安全和医患双方合法权益，维护正常医疗秩序。希望通过强化对医疗投诉的管理，化解矛盾，避免将投诉转化为医疗纠纷，取得了一定成效。

8. 《中华人民共和国民法典》出台

2020年5月28日，全国人大通过《民法典》，于2021年1月1日施行。自《民法典》实施的同时《侵权责任法》废止。《民法典》被称为是社会生活的百科全书，是私法领域调整公民权利义务关系的重要法律。第四编人格权编第二章生命权、身体权和健康权——民事主体的生命权、身体权、健康权受法律保护，任何组织或者个人不得侵害。《民法典》第七编侵权责任编第六章专章规定了医疗损害责任。

本法秉承了侵权责任法医疗损害责任的全部精神和内涵，调整了在诊疗过程征得患者“明确同意”的规定，旨在于，不能耽误和影响患者的诊治，患者需要及时抢救，不能用书面表达采用其他形式表达同意也同样有效。为司法实践提供了更加合理、更加适用、更可操作的法律依据。

9. 《中华人民共和国医师法》出台

2021年8月20日，全国人大常委会通过了修改《医师法》，将于2022年3月1日实施。《医师法》开篇明确保障医师合法权益，体现国家对医师权益的重视和保护，强调医师职业的崇高，全社会应当尊重医师。医师职业和每个人的生命健康全周期息息相关，保护医师，也就是保护患者，维护社会大众的健康。《医师法》规范医师执业行为，确保诊疗质量和安全，在保障医师执业安全方面力度加大，有效防范和依法打击涉医违法犯罪行为。同时规定医师在公共场所因自愿实施急救造成受助人损害的，不承担民事责任。新闻媒体报道医疗卫生事件应当做到真实、客观、公正。也作出保护医师人身安全和医疗机构诊疗秩序的规定。

10. 国家卫健委等八部门发布《关于推进医院安全秩序管理工作的指导意见》

2021年9月22日，国家卫健委等八部门联合印发《关于推进医院安全秩序管理工作的指导意见》，主要措施包括：“

（一）全面提升安防系统能力水平

1.加强医院安全秩序管理组织机构和制度建设。

2.加强医院保卫队伍建设。

3.加强医院物防设施建设。

4.加强医院技防系统建设。

5.推进医院智慧安防。

（二）加强源头治理

1.严密细致排查矛盾风险。

2.多元化解医疗纠纷。

3.加大疏导稳控力度。

（三）有效预警防范

1.强化医院警务室建设。

2.有序开展安检工作。

3.建立完善高风险就诊人员信息共享、预警机制。

（四）切实强化应急处置工作

1.制定专门应急预案并常态开展应急演练。

2.强化警医联动处置机制。

3.严厉打击涉医违法犯罪。

4.做好舆情引导。

（五）加强医院安全秩序宣传教育

1.提高医务人员安全意识和防范能力。

2.争取社会理解支持。

3.加强法治宣传教育。”

这个规定，是进一步落实《基本医疗卫生与健康促进法》维护医疗机构诊疗秩序和医务人员安全的重要举措。加强医院医疗安全秩序的保护，就是对人民群众生命健康安全的保护。本法为促进医患和谐社会稳定提供了有效的法律保障。

从Alpha案例数据库检索2017年至2020年医疗损害责任纠纷案件数量，一审案件2017年7683件，2018年7461件，2019年12601件，2020年13255件。可见，诉讼案件数量增加，说明医疗纠纷越来越多地引导到法律途径来解决。2017年医方败诉原因最高的是未尽注意义务、延误治疗，其次是未尽告知义。到2018年，医方败诉原因最高的是医方未尽告知义务，反映出医务人员法律意识逐渐提高，在诊疗中履行注意义务。

1. 第三阶段小结

在这第三阶段，国家在民事、行政、刑事三种法律关系上规定医疗纠纷的预防和处理，从法律、国务院行政法规和最高法院司法解释层面，到制定配套的部门规章、地方出台地方性法规、地方政府规章等等，例如《北京市医院安全秩序管理规定》规定高风险就诊人员陪诊监督、设置安检、回避诊疗制度，《上海市医疗卫生人员权益保障办法》引入涉医失信联合惩戒机制、申请停止侵害人格权禁令制度等，都取得了良好的效果。各省市都在积极落实上位法，制定可操作的具体办法，形成了较为完善的医疗纠纷预防处理法律体系。

在此阶段：

（1）调解解决医疗纠纷成了主线。

调解方面，法规引导医疗纠纷人民调解、多元组织调解。全国各地都成立了医疗纠纷调解组织，调解成功率稳步上升，保证医患双方在法律框架下短平快的依法化解矛盾解决纠纷，取得了良好的成效。同时多数法院也开展了诉调对接创新模式，如北京市高院成立的多元促进会下的华卫医疗卫生药械纠纷调解中心受理朝阳区人民法院2018.3月—12月收案数：168件，调解成功及委托鉴定达65.8%。减少诉讼成本、节约司法资源，化解矛盾，大大提高解决纠纷的效率。

（2）医疗纠纷的鉴定和同行评议原则成为主流。

从法院、鉴定机构、医院甚至患者，都形成共识，由专业的专家评议和鉴定医疗纠纷的过错责任问题。最高人民法院司法解释强调专业鉴定人，国务院行政法规要求成立专家库和统一鉴定程序，实践中医学会鉴定、司法鉴定都可以受理医疗损害鉴定。国家卫生健康委发布文件《关于加强医疗损害鉴定管理工作的通知》（国卫医函〔2021〕1 号），中华医学会发布《医学会医疗损害鉴定规则（试行）》（医会鉴定发［2021］33 号），对医疗损害鉴定的规则作出规定。

（3）医疗纠纷的赔偿逐渐趋向公平合理。

从法律规定到最高人民法院司法解释都明确规定了过错赔偿原则及具体项目，给予全国法院审理、调解统一的法律指引，调整了部分畸高或畸低的不平衡赔偿，符合了时代的发展现状，医疗纠纷法院审理趋向公平公正合理。

（4）打杀医务人员恶性事件大幅下降，医闹现象基本遏制。

据北京日报，截至2021年6月底，共办理涉医违法犯罪案件74起，查处77人，其中刑事案件7起。同期对比，涉医违法犯罪案件发案率稳步下降，其中刑事案件下降65%。据新华社，2020年，各地公安机关共查处各类扰乱医疗救治秩序案件290余起，排查整改医疗机构治安隐患2.3万余处，排查化解涉疫涉医矛盾纠纷7.2万余起，涉医刑事案件同比下降29.2%。2020年11月9日，国家卫生健康委、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、市场监管总局、中国银保监会、国家中医药管理局等10部门联合发布《关于通报表扬2018～2019年度全国平安医院工作表现突出地区、集体和个人的通知》。《通知》指出：“全国平安医院工作取得显著成效，医疗机构就医秩序和诊疗环境明显改善，医务人员执业安全感显著提升，全国涉医刑事案件和医疗纠纷数量实现连续7年双下降。”医疗纠纷处理大部分都纳入法治轨道，依法处理医疗纠纷的新生态正在健康发展。

目前我国医疗卫生法律体系包括法律16部，行政法规41部，部门规章92部。形成了以《基本医疗卫生与健康促进法》为基础性、综合性法律的卫生法体系，包含医疗卫生服务管理、公共卫生服务管理、健康促进、医疗保障、人口与计划生育、药品药械管理、疫苗安全管理、生物安全管理、血液与血液制品管理、食品安全管理、健康产品管理、化妆品管理、医疗纠纷处理、医疗卫生监督管理、卫生公益事业等等内容卫生法律体系雏形。

近年来，国家要求推进医院法律顾问制度建设，医疗机构建立现代医院管理制度，推动公立医院高质量发展，努力改进医疗服务工作，满足社会需求。我国医疗纠纷预防和处理法律体系框架基本建成，医疗纠纷处理日趋走向法治化途径。但医疗损害补偿机制、医疗纠纷社会共治的治理能力、治理机制仍需完善。

四、第四阶段2021年以后的展望  完善社会互助、社会共治体系，建立医疗风险多元综合分担机制，促进医患、社会和谐

（一）完善社会互助、共治体系分担医疗风险

习近平总书记提出：推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。在依法治国背景下，推进医院法治建设。依法治院要求：依法管理、依法经营、依法执业、依法改革、依法服务，也需要社会共同努力实现法治社会、法治国家的目标。

1. 依法推动公立医院高质量发展，促进医疗机构法律风险防控体系建设，完善医院法律顾问制度。支持律师运用专业知识和法律实践相结合，参与医院的法律查房、手术见证、病历讨论、医疗质量控制等全过程工作。有效评估分析医院存在的风险点及存在的问题，提出风险防范建议，为医疗机构依法治院、依法执业、依法经营提供有效法治保障。

2. 进一步提升医患双方共同分担医疗风险的社会共识。医学是关系到患者生命健康的高风险行业，医疗风险的急迫性、未知性、探索性、复杂性及难以预料、难以治愈和难以保全的特殊性，依然没有得到社会的广泛认知和理解。尤其是“花钱就得治好病”的“消费观念”在社会上普遍存在。因此，强化患者医疗风险法律意识，树立正确的医疗风险认知观念，提升医患双方共同分担医疗风险的社会共识十分必要。

3. 进一步完善社会互助、形成社会共治体系。建立多元主体共治——司法、卫生、公安、法院、信访、保险协会、社会组织等。提供法律援助和支持，完善医疗损害补偿机制，加强医疗纠纷预防，完善以人为本的医疗服务体系建设，引导患方依法维权。

4、进一步完善医疗风险分担机制

目前，有过错的医疗损害纠纷已经有完善的法律赔偿规定和医疗责任保险分担。但在医疗损害纠纷中还有近乎50%的无过错医疗损害，这部分的纠纷如何解决，也成为在未来发展阶段的重点研究问题。尽快建立无过错的医疗损害补偿机制，继续完善医疗风险的分担机制是未来迫切解决的课题。

（二）医疗风险分担机制建立的构想

1. 进一步扩大和完善医疗机构医疗责任保险机制，有效承担医疗机构有过错的医疗损害赔偿。

2. 社会建立医疗风险基金，分担医疗机构无过错的医疗损害补偿，包括输血不良反应基金、药品不良反应基金、母婴风险基金等等。

3. 患者通过购买商业医疗保险、医疗意外、手术意外保险等等为自己分担医疗风险。

4. 国家建立贫困救济基金对于极端贫困患者给予救济。

从而形成一整套完善的医疗损害赔偿、补偿、救济的医疗风险分担机制，保障医疗纠纷有效处理的可持续发展。

未来，将以完善医疗纠纷预防和处理多元共治体系为目标，完善医疗纠纷预防与处理共建共治共享社会治理体系。完善以人为本的医疗服务体系建设，完善医疗保障制度，完善医疗风险共同分担机制，完善医疗损害统一鉴定机制，完善无过错医疗损害补偿机制，完善医疗纠纷行政处理机制，持续推进医院安全秩序管理工作，完善政府、医疗卫生领域、社会组织、志愿者和全社会共建共治共享的治理体系。

我国医疗纠纷法律体系，经历了过去的不易，造就了今天的成就，描绘未来的蓝图。让我们共同携手，为实现医患和谐、健康中国、法治中国的伟大目标而共同努力！

作者简介  北京市华卫律师事务所创始合伙人、主任，2020年度法治人物。

中国卫生法学会副会长、中国医院协会医疗法制专业委员会名誉主任委员、全国新型冠状病毒肺炎专家组成员、国家卫生健康委信访、医政医管、法制咨询专家、北京市人大法制办专家咨询委员会成员、北京医患和谐促进会副会长、首都医科大学兼职教授、硕士生导师、中国政法大学、西北政法大学法律硕士导师、大连医科大学等兼职教授等。

感谢重庆市卫生健康委法规处副处长程雪莲提供部分参考资料。